Dada la actualidad sobre la coordinación entre Catastro y el Registro de la Propiedad que ha provocado la reforma de las leyes que rigen estas dos instituciones he recuperado una comunicación que se presentó en un evento hace más de 23 años.
Se ha transcrito tal cual fue expuesta, en aquel momento, y viene a expresar la opinión del Colegio de Ingenieros técnicos en Topografía, a través de su Decano en aquellos momentos.
1ª Semana Cartográfica de Barcelona. 25, 26 y 27 de Marzo 1992
Organizada por la Delegación territorial de Cataluña del Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía
Ponencia-presentación dentro del segundo tema del evento, denominado “Catastro polivalente”
Autores:
Miguel Ángel García Barbero, Ingeniero Técnico en Topografía
Decano-Presidente del Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía (1992)
José Luis García Cuerva, Ingeniero Técnico en Topografía
Director de la revista del Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía (1992)
“Topografía y Cartografía”
EL CATASTRO: Pasado, presente y ¿futuro?
Cuando nos referimos al Catastro, evidentemente lo hacemos a un concepto actual del mismo respetando la acepción inicial de la palabra.
El Catastro como inventario o censo de las fincas urbanas o rústicas, de sus producciones y de sus propietarios o poseedores.
Pero, inevitablemente sujeto a un soporte, hoy día magnético que permite el cálculo y tratamiento con los datos directamente obtenidos en campo y al clásico, de mapa gráfico.
En la primera etapa los inicios del Catastro Español, con intervención topográfica, resultaron prometedores. Creado y dirigido por D. Francisco Coello de Portugal en la Junta de Estadística, se comenzó a elaborar con el levantamiento topográfico de cada parcela, base de un verdadero Catastro Topográfico Parcelario, a semejanza del alemán que, todavía hoy, sigue siendo lo más avanzado.
En esta época, la afloración de superficies reales y bienes no declarados hizo impopular este Catastro entre los grandes propietarios, ya que les obligaba a una mayor participación en los impuestos. De tal suerte que mediante la restricción económica y hábiles maniobras de »mejora» en la ejecución del Catastro, se consiguió crear el Instituto Geográfico, eliminando la eficaz actuación de la Junta de Estadística y del Cuerpo de Parceladores, siendo su primer Director D. Carlos Ibáñez de Ibero, que aunque hizo otras labores de mérito, fue el enterrador del Catastro Topográfico Parcelario, cuyo funeral duró 55 años.
Es necesario señalar que se levantaron y dibujaron 3.000 hojas kilométricas y 75.000 cédulas catastrales, que se conservan en los archivos del I.G.N. y que, actualmente todavía, son muy consultadas y de gran valor probatorio en reclamaciones de propiedad y deslindes, dadas la gran exactitud con que en su día, se levantaron.
En los 55 años que dura esta segunda etapa, la topografía no hace acto de presencia en el Catastro para medir las fincas. Sólo se hizo el levantamiento de las planimetrías a escala 1:25.000 llamadas en el argot topográfico catastral “pañoletas» y encargada su confección por la Ley de 23 de marzo de 1906 que se llamó de Catastro Parcelario, que puede confundirse con el Catastro Topográfico Parcelario.
Confusión muy lamentable, puesto que el primero, simplemente parcelario, abre la posibilidad a la arbitrariedad, al caciquismo y a la ocultación, por no individualizar la pro piedad de la parcela por medición topográfica expresa, como hace el Topográfico Parcelario, en el que todo queda exactamente reflejado, casas, carninas, pozos, cultivos, etc., identificando al propietario o poseedor con ayuda del práctico y Junta Pericial (que nunca se hizo presente). Se introducía una injusticia que no beneficiaba a la mayoría, de escasos recursos e influencias.
Sobre la aplicación del Catastro para obtener los Títulos de Propiedad, el Ministro de Gracia y Justicia D. Vicente Romero Girón dijo en el acto de apertura de los Tribunales el 15 de septiembre de 1883, «El Registró publica los actos relativos a cada finca, pero la f inca misma, cuya existencia real y verdadera no resulta de documento alguno probatorio sino de las vagas y siempre parciales manifestaciones de quien afirma ser dueño». Refiere a continuación que la incontestable superioridad del sistema alemán »no tanto se debe al principio fundamental vigente allí de antiguo, según el cual es necesaria la previa comparecencia del transmitente y del adquiriente ante la autoridad judicial, ni la forma acabada de llevar los Registros Territoriales, sino a la base esencial del catastro parcelario, en donde se contiene por modo auténtico y permanente, la descripción y representación del estado material de cada finca por pequeña que sea, cuyos cambios en su modo de ser físico se hacen constar en el Registro de la Propiedad, como esta oficina a su vez comunica a la del Catastro todas las mudanzas relativas al estado jurídico de los inmuebles».
Transcurridos 55 años sin Catastro Topográfico Parcelario reaparece nuevamente, con la Ley 3 de abril de 1925 y su Reglamento 30 de mayo de 1928.
En esta segunda etapa el Catastro Topográfico Parcelario, que en el art. 12 de la Ley se llama Jurídico pretende llevar a cabo la avenencia del Catastro con el Registro de la Propiedad, el reparto equitativo de los tributos y la movilización del valor de la propiedad. Establece el deslinde de las parcelas, su medición topográfica y levantamiento de acta regulado por R.O. de 28 de agosto de 1926, que no se llevaron a efecto por las presiones ejercidas ante el tiempo que con esto se podía demorar el trabajo. Comenzaron los trabajos el año 1928.
Establecido el Catastro Topográfico Parcelario, a cargo del Instituto Geográfico y Catastral, no se detiene la promulgación de Leyes y Decretos (para anularlo y frenarlo, así la Ley 6 de agosto de 1932, deroga la de 3 de abril de 1925 y el R.D. de 6 de marzo de 1926 y restablece las Leyes de 23 de marzo de 1906, de 29 de diciembre de 1910 y los RR.DD. de 3 de marzo y 10 de septiembre de 1917. Laberinto legal de difícil salida.
Durante esta etapa, los Topógrafos funcionarios del I.G.N., acreditaron sobradamente su profesionalidad y buen hacer. Recorrieron casi todos los lugares de España, levantando directamente los Polígonos, considerados como unidad catastral producto de una agrupación de parcelas y, limitados en general, por algún accidente físico y geográfico.
En este Catastro, han figurado todas las parcelas, cualquiera que fuera su propietario, por lo que están también incluidas las del Estado, Municipio, sociedades, etc. lo que no han hecho otros países que hoy lo lamentan.
Este Catastro no tenía apoyo en la red geodésica ni proyección, por lo que los polígonos se dibujaban aisladamente.
La calidad de los datos era función de la exactitud obtenida en el campo y de la escala del dibujo, por ser obtenidos directamente de los planos, lo que hoy puede evitarse gracias a la informática y a los modernos instrumentos.
Ha carecido de base jurídica, por no efectuar el deslinde contradictorio, y tener un acta del mismo, garrafal error que no hubiera supuesto la pérdida de tiempo calculada por los teóricos en este trabajo.
Se han levantado 40 provincias españolas con un total aproximado de 20 millones de Ha. y 14 millones de parcelas.
No es, desde luego, un catastro perfecto, fundamentalmente por la falta de deslindes y amojonamientos y por la ausencia de apoyo en la Red geodésica, pero en el aspecto técnico es en muchos casos mejor que el que actualmente se está levantando. Buena prueba de ello, es que algunas empresas contratistas del actual plano catastral se apoyan y copian el antiguo, modificando la presentación del mismo.
Con este Catastro, sólo se ha podido conseguir la aplicación fiscal, para lo que le sobra exactitud. Para la coordinación con el Registro de la Propiedad, las pruebas efectuadas en el término de Vendrell y los infructuosos intentos llevados a cabo en muchos años, demuestran que con la actual legislación y estructura de estos Servicios no resulta posible, impidiendo la ordenación de la propiedad inmobiliaria que haría innecesaria entre otras muchas, la doctrina del cuerpo cierto en las compra-ventas.
Hay que tener en cuenta que para esta ingente labor de hacer un Catastro Topográfico Parcelario de toda España, pisando una por una, todas la lindes de los millones de parcelas que se contenían en los casi 10.000 términos municipales y dibujar todos esos planos definitivos, se han dedicado en el Instituto Geográfico y Catastral unos 220 topógrafos y 29 delineantes catastrales, cuando todos los países dedican a esta labor, bastantes millares. Nuestra vecina Francia, que es de las más modestas en el número de funcionarios dedicados a esta labor tiene actualmente 8.500 agentes de los que 1.500 son geómetras funcionarios y su Catastro salvo el de Alsacia y Lorena no es del llamado jurídico, o sea, con deslinde contradictorio previo de las parcelas. El resto por estar basado en datos gráficos no tiene la precisión necesaria para ser numerizado con la moderna informática, igual que sucede en España, donde nuestra cartografía catastral y la restante oficial, es gráfica a efectos de obtener datos.
La labor efectuada por los topógrafos del Instituto Geográfico Catastral, hoy Nacional, ha sido meritoria, García Badell dice en su obra »El Catastro de la Riqueza Rústica en España” y ya que escribimos sobre el Instituto Geográfico y Catastral, queremos hacer notar que, aunque en el curso de estas páginas, aparezcamos en alguna época, en discrepancia aparente con sus opiniones, más pensando en la parte económica que en la técnica de los procedimientos, somos unos fervientes admiradores del Instituto, y estamos convencidos de que su labor, con parecidos medios que las entidades similares del extranjero, puede igualar y superar a la de aquellas en cualquier aspecto en que se considere.
En todos los países del mundo moderno, los topógrafos titulados son los que hacen la topografía del catastro , lo cual es tan natural como el que sean los médicos cirujanos los que operen en los quirófanos y no sean los psiquiatras o cualquier otro especialista que posee un título análogo y muy afín al del cirujano. La reciente Ley francesa 87-998 de 15 de diciembre de 1987, que armoniza la legislación de los geómetras de su país, con la restante del Mercado Común determina que todos los asuntos referentes a la propiedad inmobiliaria en el catastro serán de competencia exclusiva de los geómetras expertos, competencia que anteriormente también tenían.
Con todo lo hasta aquí expuesto, hemos dado una visión de lo que ha venido sucediendo hasta nuestros días.
Lo que deseamos para España, que como se ha dicho coincide con lo que los franceses quieren poner ya en marcha, es lo siguiente:
1º.- El Catastro debe hacerse para satisfacer innumerables necesidades sociales, actuales y de futuro, que necesitan el conocimiento exacto del terreno, sus aprovechamientos, reparto de la propiedad, situación ecológica y medio ambiental, ordenación del territorio, concentración parcelaria y estabilidad social de la propiedad y en último lugar, aunque primero para la Administración, para fines fiscales y tributarios, como un usuario más del Catastro, inventario de los bienes territoriales.
2º.- Debe tener apoyo geodésico, obtenido de una Red nacional adecuada, por los métodos clásicos o por los modernos de GPS, de mayor agilidad y rapidez.
3º.- Que la unidad catastral es, como ha sido siempre, la parcela, superficie continua de uno o varios propietarios proindiviso. Siendo una finca, la formada por una o varias parcelas que constituyen una unidad de aprovechamiento rústico o industrial.
El Catastro topográfico parcelario, es llamado así, porque además de los accidentes topográficos, refleja la distribución de la propiedad del terreno, por lo que una parcela, es una superficie diferenciada de la que le rodea, porque su propietario es diferente de los propietarios del terreno circundante.
Esto exige, que al hacer el levantamiento, el dato fundamental sea la linde de la parcela, que necesita una identificación diferente a la de otros datos también reflejados en el levantamiento, como edificios, cultivos, pozos, caminos, etc. que son visibles y de inequívoca interpretación, los pueden obtener el operador de campo sin la ayuda ajena. La linde, en cambio, es un dato jurídico, virtual, sin una materialización, que necesariamente la identifique como tal por sí misma, ya que no todos los hitos o mojones que existen en el campo son lindes de propiedad.
La Ley de Catastro de 1906 y todas las posteriores han pretendido, que en un Catastro sin deslinde contradictorio previo, todos los titulares de las parcelas en el Catastro, a los 10 años de pagar la Contribución a su nombre y posesión pacífica, se le otorgaban el Título de Propiedad. Así como el introducir los datos catastrales en escrituras notariales y Registro, lo que supondría introducir más confusión con datos que no ofrecen garantías.
Naturalmente nada de esto ha llegado a cumplirse. Es poco serio el pretender conseguir por estos procedimientos arbitrarios pero cómodos, lo que otros países europeos de reconocido prestigio han logrado por medio de costosos y laboriosos trabajos.
Puede parecer, como propietario de una finca o parcela, sin serlo, el que labra su parte y la de otros colindantes no vecinos de la localidad, desapareciendo con la labor, todo vestigio de linde; el usufructuario que hace frente a todos los gastos entre ellos el impuesto de Bienes inmuebles, antes contribución, siendo otro el que tiene la nuda propiedad; el gestor o administrador que está al frente de una finca con propietarios residentes fuera, etc. etc.
Si se quiere hacer el trabajo correctamente, tomando lindes y propietarios verdaderos, estos dos problemas sólo tienen una solución, que es la adoptada en los catastros europeos citados y que harán ahora los franceses: proceder al deslinde contradictorio, amigable o judicial (si no hay avenencia) previsto en nuestro ordenamiento jurídico, citando a todos los tenidos como propietarios colindantes que aportarán documentos que les acrediten como tales y proceder al amojonamiento de la parcela, con mojones oficiales, referidos con coordenadas numéricas a la Red geodésica Nacional, levantando un acta de esta operación, firmada por todos los afectados y por el Ingeniero T. en Topografía en representación de la Administración.
Este acta y los títulos aportados, constituye un documento suficiente para que el dato catastral pase al Registro de la Propiedad, en donde el Registrador, en los países en los que la inscripción tiene valor probatorio pleno, es un funcionario del Estado perteneciente a la Administración de Justicia, que asume funciones judiciales únicamente referidas a los bienes inmobiliarios del Catastro, califica los documentos aportados por los poseedores y el acta de deslindes contradictorio, desde el punto de vista de su validez jurídica, con lo que dichos datos aprobados, ya pueden figurar en el Catastro, quedando Catastro y Registro totalmente hermanados. El Registrador Juez determina con su potestad jurídica quien es el propietario de la parcela. En nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil es también un juez al que tiene esta atribución.
Posteriormente, las alteraciones catastrales siguen el mismo trámite de aprobación si el cambio de titularidad o partición es válido jurídicamente.
Los datos así obtenidos tienen fuerza legal probatoria por las atribuciones que tiene el Registrador como Juez, no por el Catastro en sí mismo, ya que si fueran los datos catastrales los que tuvieran esa fuerza, sobraría el Registro por injerencia del Catastro en su cometido y el Ingeniero autor del trabajo tendría atribuciones judiciales que nunca le han sido conferidas.
Un Catastro levantado con lindes verdaderas y por tanto con datos veraces, puede servir de base para cualquier uso, es imperecedero pues el acta de deslinde primitiva con las adicionales modificaciones que a lo largo del tiempo se producen con los cambios de titularidad, etc., estará siempre al día y produce una gran seguridad para el propietario, ya que en cualquier operación de transmisión de la propiedad, los datos válidos de superficie, aprovechamiento, clasificación, descripción de linderos, etc. no serán los que pueda manifestar el vendedor , sino los que figuren en el Catastro, siempre de acuerdo con el Registro.
4º.- Las parcelas quedan identificadas inequívocamente por los datos numéricos de las coordenadas de sus mojones, independientemente del sistema administrativo que se emplee para su archivo y búsqueda. El cálculo de superficie se efectúa por medios informáticos con el tratamiento directo de estos números, por lo que no existen dibujos a escala que condicionen la precisión de los datos numérico obtenidos en campo, la exactitud de las operaciones será función de la del instrumento empleado en el levantamiento, sin necesidad de digitalizar un plano gráfico, lo que nos lleva al nuevo concepto de mapa numérico grabado en un disco y dispuesto para obtener un mapa clásico gráfico, como indicador, en la escala deseada; y todos los resultados obtenidos por operaciones matemáticas directamente con los datos originales de campo.
El operar matemáticamente con los datos medidos directamente sobre el terreno supone la posibilidad de trabajar sobre un mapa que tuviera la escala 1:1, límite ideal para obtener la máxima precisión en los resultados.
Téngase en cuenta, que el valor social de la seguridad que proporciona este Catastro, es muy grande , gran parte de los juicios y de actos criminales que suceden en España, como la tragedia de Puente Urracas, con esas 8 muertes ocasionadas, tienen su origen en la presunta ocupación indebida rebasando las lindes de unas fincas de dos familias, las alteraciones de orden público en el pueblo de Cangas de Morrazo tienen su origen según las noticias de prensa en la aplicación fiscal del Catastro, etc.
5º.- Como consecuencia de este valor pleno de los datos catastrales la Conservación catastral queda asegurada en su puesta al día, pues no se considera válida ninguna operación mercantil o jurídica de una parcela que no haya pasado por el Registro-Catastro y tenga la aprobación de estos organismos. La puesta al día en estos países y en Francia, está a cargo de los ingenieros especializados en la Topografía. Estas garantías de los datos le permiten constituir un Banco de Datos y Servicio de Información Territorial.
6º.- Los Registros de la Propiedad en España y los Registradores, necesitarán una adaptación a la situación moderna.
Un Catastro moderno necesitará muy poca o ninguna modificación del Código Civil, Ley de Enjuiciamiento Civil y Ley Hipotecaria como las más importantes, pero sí le convendría la posible conversión del Registrador en Juez funcionario especial para este cometido, que tendrá alguna modificación en sus atribuciones fácilmente compensables por la Administración·;
7º.- La informática es imprescindible, tanto en el Catastro como en el Registro de la Propiedad, por su posibilidad de efectuar con exactitud y rapidez cálculo complejos, búsqueda de datos y su capacidad de archivo. Pero debe tenerse siempre presente, que si los datos que se proporcionan al ordenador son malos, este no los mejora y saldrá un producto malo, aunque muy rápidamente.
La interpretación de un plano de una finca presentado por un particular para inscribir en el Registro, deja indefensos a todos los propietarios afectados: por los posibles errores que contengan ese plano, la equivocada interpretación del plano por un empleado no profesional y porque no han tenido comunicación de esta operación que afecta a sus intereses.
En los países de Registro y Catastro germánico, no solamente han sido citados todos los propietarios para la operación de deslinde y acta, sino que posteriormente ante una petición al Registro y Catastro, de compra-venta o cualquier otra operación, el Registro envía una notificación a todos los posibles interesados comunicándoles la petición recibida.
8º.- Otro punto de importancia vital en la ejecución de un Catastro, es que todas las operaciones topográficas de ejecución y de conservación deben ser efectuadas por Ingenieros Técnicos en Topografía, titulados que además lo efectúen en calidad de funcionarios públicos al servicio del Estado, lo que producirá una mayor seriedad, responsabilidad y competencia en el tratamiento de la documentación, y forma de trabajar, así como seguridad para el propietario.
Es aceptable que se encargue a una empresa comercial la ejecución de unos vuelos para representar los accidentes geográficos del mapa catastral y sus curvas de nivel, pero es inaceptable el determinar las fincas, amojonarlas y ponerse en relación con los propietarios y Ayuntamientos, para este fin, por medio de personas (generalmente estudiantes} sin responsabilidad y sin ningún interés por lo que están haciendo, cobrando a destajo por finca reseñada, bien o mal, tal como ha demostrado la experiencia.
9º.- Solamente con mojones oficiales, que no pueden ser manipulados por persona ajena al Servicio catastral, que tienen un punto de referencia, vértice de la alineación y siendo la linde una línea poligonal de lados rectos o curvas replanteables, es posible obtener matemáticamente una superficie con un margen de error despreciable.
En las fincas urbanas, lo que se describe por este procedimiento es la parcela de suelo sobre el que está edificada y queda señalizada con botanas metálicos en los puntos de inflexión de su fachada, irregular en edificios antiguos. Todas las operaciones de Conservación y puesta al día, como son motivados por el propietario, corren a su cargo los gastos, que son insignificantes comparados con el valor puesto en movimiento.
10º.- Debe aplicarse con plenitud, la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 39/1988, art. 78.1, que separa el concepto de Catastro que será un inventario a cargo del Centro de Gestión C., con el uso de este Catastro para la tributación inmobiliaria a cargo de los Ayuntamientos. En consecuencia, el valor catastral, el valor de la parcela, es un dato tributario. El dato catastral es la clasificación de la propiedad, clase de tierra, cultivo, pendientes que afecten a la explotación etc. y en base a estos datos catastrales o siguiendo normas que deberán ser para toda España, los encargados de la gestión tributaria obtendrán el valor de la finca y su renta si lo precisan, que son datos muy variables en el tiempo y reservados, ya que pertenecen a la intimidad del propietario, sin cuyo permiso no pueden hacerse públicos, en tanto que los restantes datos catastrales de clasificación son fijos y pueden ser publicados.
Con la valoración como dato catastral, sería prácticamente imposible tener al día el Catastro. Nada referente a valores ni tributos deben figurar en las leyes catastrales, es asunto de sus usuarios.
Quizás haya sido extensa esta exposición, a pesar de tratar el asunto muy superficialmente dada la gran complejidad de las muchas facetas que presenta el Catastro. Soy también consciente de lo improbable que es, el que pueda tener algún efecto práctico, pero era necesario, decirlo para que quede constancia de la opinión a este respecto del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía que coincide prácticamente en su totalidad con la propuesta de nuestros colegas franceses, y con las opiniones publicadas por el Presidente de la Oficina Internacional de Catastro.
Si estos principios básicos coinciden con los que se están siguiendo en la actual ejecución del Catastro, seguramente podremos hablar del futuro sin interrogantes.
Pero por la naturaleza exclusivamente fiscal que tiene en España el Catastro, se ha encomendado a los Centros de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria del Mº de Hacienda la realización de dichos mapas, como elementos auxiliares de la función fiscal. Dada la escasez de medios técnicos y la inexistencia de personal adecuado para realizar el control de esta Cartografía, encomendada a empresas privadas, solamente cabe confiar en la buena voluntad de las mismas y hacer un verdadero acto de fe, a la hora de considerar a la mencionada Cartografía con el suficiente rigor técnico y fiabilidad, para que sea un producto útil para otros usuarios que no sean los gestores de Hacienda.
En numerosos municipios españoles, es ésta la única Cartografía a su alcance para los programas de obras, planificación, recursos, etc.
Con esta perspectiva ¿Podemos hablar de futuro con cierto optimismo y tranquilidad?
¿Tiene sentido y coherencia la apertura de cinco Escuelas Universitarias de Ingeniería Técnica Topográfica en los últimos tres años, que se unen a las tres Escuelas ya existentes, si no es para formar los profesionales que como en los demás países de nuestro entorno atienden los trabajos del Mapa Catastral, entre otros cometidos, pero éste en exclusiva?
